您的位置：教育經(jīng)費(fèi)4%緣何"可望不可即" 不僅是投入不足
不僅僅是“投入不足”
投入層級失衡、權(quán)責(zé)不明現(xiàn)象亟須正視
教育經(jīng)費(fèi)4%的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，最早始于1993年。（詳見本報5月24日文化版《教育經(jīng)費(fèi)4%是如何設(shè)定的》）當(dāng)時，黨中央、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中明確寫道：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末（即20世紀(jì)末——編者注）達(dá)到4%”。
然而，十幾年過去了，4%依然是一個“可望不可即”的目標(biāo)。
這個其實(shí)只相當(dāng)于“上世紀(jì)80年代發(fā)展中國家平均水平”的目標(biāo)，為什么在中國就那么難實(shí)現(xiàn)？是錢的問題，還是其它問題？抑或是一個綜合性問題？
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財政收入偏低
一個似是而非的理由
今年2月28日，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》征求意見稿出臺的新聞發(fā)布會上，財政部副部長丁學(xué)東曾公開表示：實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)信心很大，同時難度不小。
丁學(xué)東認(rèn)為，財政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp的比重既取決于財政性教育經(jīng)費(fèi)占財政支出的比重；也取決于財政收入占gdp的比重。
2009年財政收入占gdp的比重是20.4%，低于各國平均水平10個百分點(diǎn)左右。在丁學(xué)東看來，這是制約我國財政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重提高的主要原因。
相比之下，財政部則更愿意計算教育撥款在政府財政支出中所占的比重。據(jù)介紹：“2004年至2008年，我國財政教育支出占總支出的比重從14.9%提高到16.3%，這一比重已經(jīng)高于世界上大多數(shù)國家�！�
不過，北京師范大學(xué)教授袁連生并不認(rèn)同。他認(rèn)為，國際上常采用的“政府收入”概念，包括了所有的政府稅費(fèi)收入，以及社會保險收入、土地出讓金等。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，他估計，2008年政府全部收入已達(dá)9萬億元，占gdp的比例約30%，與日本、美國相當(dāng)。
而另有人士認(rèn)為，行政成本的居高不下，大大擠占了教科、文衛(wèi)、社會保障等公共服務(wù)事業(yè)資金。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，1995—2006年，國家財政支出中行政管理費(fèi)由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長了6.60倍。
對此，很多學(xué)者認(rèn)為，“財政收入過低”并非教育經(jīng)費(fèi)增長難的關(guān)鍵癥結(jié)。
投入體制受限
各層級教育投入失衡
更多人關(guān)注到了“投入體制”問題。
目前，中央財政直接負(fù)擔(dān)部委下屬重點(diǎn)高校，省級財政直接負(fù)擔(dān)省屬高校的支出，高中主要以縣、區(qū)財政來負(fù)擔(dān)。2002年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，提出將農(nóng)村義務(wù)教育投入主體提高到縣級政府層面。
這種投入機(jī)制會帶來什么“連鎖反應(yīng)”？普遍認(rèn)為，它造成了各層級政府之間財政能力與所承擔(dān)教育投入的不平衡，教育機(jī)構(gòu)的層級越高，對應(yīng)的負(fù)責(zé)政府財政越寬裕，反之亦然。
根據(jù)財政部公布的《關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報告》，2008年中央財政的教育支出為1598.54億元，僅占當(dāng)年的財政性教育經(jīng)費(fèi)的15.27%。
同時，不同省份對義務(wù)教育的投入，也呈現(xiàn)出馬太效應(yīng)。以2007年各地小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)為例，排名前三位的滬、京、津分別為11498.99元、7316.16元和4956.36元，均數(shù)倍于全國的平均值。
權(quán)責(zé)法規(guī)不明
政策問責(zé)機(jī)制薄弱
而上海師范大學(xué)教育學(xué)院院長陳永明認(rèn)為，職責(zé)未明、職責(zé)難明，是當(dāng)前教育財政的主要特征。教育投入責(zé)任不清，相關(guān)法律、政策問責(zé)機(jī)制薄弱，缺乏依法治教的意識是我國與其他教育發(fā)達(dá)國家最大的差距。他呼吁：通過法律的形式，確定保障教育經(jīng)費(fèi)投入的長效機(jī)制，并加大執(zhí)法監(jiān)督和問責(zé)制度。
實(shí)際上，早在2005年全國兩會期間，中國人民大學(xué)校長紀(jì)寶成等代表，就提交過議案，建議將《教育投入法》列入全國人大立法計劃。他們提出，要盡快組織對制定《教育投入法》的研究論證，將教育投入真正納入依法實(shí)施、依法監(jiān)管的法制化軌道，進(jìn)一步明確教育經(jīng)費(fèi)的來源、分配主體和劃撥渠道，規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)的投入、使用、保障和監(jiān)督責(zé)任，規(guī)范操作程序，對事關(guān)教育投入的違法行為依法制裁，真正做到教育經(jīng)費(fèi)的投入和使用有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。
他們還建議，制定《教育投入法》，要合理確定各級政府對教育投入的責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行財政體制，按照各級政府財力水平的具體情況，從建立公共財政的基本要求出發(fā)，合理劃分各級政府對教育投入的責(zé)任。
“基層達(dá)標(biāo)，很難”
一位基層教育官員的經(jīng)費(fèi)觀
本報記者 王偉健
在湖南長沙，岳麓區(qū)的財政收入不算高，但這個區(qū)的教育投入近幾年增長最快，增幅居全市之首。
喻曉黎，岳麓區(qū)教育局黨委書記。在基層當(dāng)教育官，說起教育投入，一肚子感慨。
增幅最大，占比仍低
教育要優(yōu)先發(fā)展，經(jīng)費(fèi)投入必須優(yōu)先保障。怎么投入？喻曉黎拿岳麓區(qū)作例子：盡管岳麓區(qū)財力在長沙最弱，義務(wù)教育任務(wù)最重，但區(qū)里通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對教育的投入力度。2009年，區(qū)教育投入近4億元，增幅達(dá)54%，比區(qū)財政經(jīng)常性收入增長率高出31.5個百分點(diǎn)，是該區(qū)近10年來增長最快的時期，增幅居全市五區(qū)之首。
“在岳麓，教育局是掌握資金最多的部門之一。”喻曉黎很自豪。
盡管教育投入如此快速增長，與gdp相比，比例仍然較低，遠(yuǎn)未達(dá)到4%。根據(jù)岳麓區(qū)公開資料，2009年，該區(qū)的gdp達(dá)到310億元，比上年增長15.1%；財政收入為14億元，增長22.5%。
投入不足，系統(tǒng)問題
喻曉黎認(rèn)為，提高財政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重，涉及財政支出的結(jié)構(gòu)。
“很多地方，財政收入主要用于人員工資，是‘吃飯財政’。政府怎么可能有錢去提高教育經(jīng)費(fèi)的投入？因此，教育投入不足，不是簡單的教育問題，而是系統(tǒng)問題�！彼J(rèn)為，“要減少政府的運(yùn)行成本，讓政府有更多可支配的財政收入。”
岳麓區(qū)的教育投入結(jié)構(gòu)近年來發(fā)生了很大變化。5年前，區(qū)財政主要保障教師工資；近5年，用于學(xué)校建設(shè)的投入增長最快。2007年達(dá)到3400萬元；2008年為6000萬元；去年更達(dá)到1.2億元。
喻曉黎說，接下來的3年，岳麓區(qū)至少還要投入6億元用于學(xué)校安全工程建設(shè)。
數(shù)字水分，混淆事實(shí)
在喻曉黎看來，教育投入的關(guān)鍵，在于落實(shí)考核機(jī)制。
他說，湖南省《建設(shè)教育強(qiáng)省的決定》規(guī)定，要依法確保財政性教育投入。在岳麓區(qū)，他們實(shí)施了教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列制度，將教育經(jīng)費(fèi)納入?yún)^(qū)人大的監(jiān)督和審議范疇，切實(shí)保障了教育經(jīng)費(fèi)及時足額到位。但在一些貧困地方，如果沒有監(jiān)督和考核，規(guī)定很難落到實(shí)處。
對于4%的指標(biāo)，喻曉黎還有感慨：得注意“擠水分”�！昂芏嗟胤秸賳T，喜歡數(shù)字出政績，在gdp數(shù)字上下功夫，有時會夸大本地區(qū)的gdp數(shù)字，這樣一來，作為分母的gdp，就被注了水。”他說，“只有各種數(shù)字實(shí)實(shí)在在，才能準(zhǔn)確地反映出教育投入的比例�！�
作為基層教育官員，喻曉黎實(shí)話實(shí)說，“教育支出要達(dá)到4%的目標(biāo)很難。”他的建議是：著眼現(xiàn)有的資金約束條件，提高財政教育投入的效率；著手體制改革，合理分配教育投入，改進(jìn)國家教育投入預(yù)算及管理制度，擴(kuò)大支出和提高效率兩者并施。
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